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煤层气勘查与永久基本农田保护之间的平衡发展
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来源:中吕能源法律服务圈(发布时间:2019-02-13 15:07:35

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作者:王晓婕,山西中吕律师事务所

永久基本农田是国家根据当前人口及经济的发展,依据土地利用总体规划,最终确定的不得占用的永久性的耕地。相对基本农田而言,“永久”二字更具刚性、约束性,意味着一经划定永远不能占用、改变。截至目前,永久基本农田划定工作总体完成,全国共有2887个县级行政区承担永久基本农田保护任务,实际划定永久基本农田15.5亿亩,我省划定永久基本农田4891.52万亩。但如果刚性的规定永久基本农田一经确定即不得占用,则在很大程度上会限制其他产业的发展,无法实现农业与非农经济之间的平衡发展,因此,山西省自然资源厅近日发布了《关于规范煤层气勘查项目临时占用永久基本农田有关事宜的通知》,通知对此作出了一定的调整。

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煤层气是形成于煤层又储集在煤层中的一种自生自储的非常规天然气,其主要成分是烃类甲烷气体,在煤矿俗称为瓦斯或煤矿瓦斯。煤层气开发井场用地具有点多面广,分布不均匀较为散乱,占地面积不大且能够复垦的特点,因此,如果直接依照法律规定确定其不得占用永久基本农田,则会一定程度的限制煤层气的发展,煤层气作为一种新型的优质清洁能源,在倡导低碳经济的今天,在能源发展领域占有重要的地位,我国有丰富的煤层气资源,但对于煤层气的开发,相较于美国等国家仍有一定差距,因此,应通过相关政策鼓励煤层气的发展。2018年11月14日,山西省自然资源厅发布的《关于规范煤层气勘查项目临时占用永久基本农田有关事宜的通知》(见附件),在煤层气勘查临时占地方面作出了规定,但为了保障永久性基本农田不受到破坏,能够实现有效复垦,同时也对其作出了一定限制。

申请临时占用永久基本农田应具备的实质条件


《通知》虽对煤层气临时占用永久基本农田放开了口子,但除了需具备确实难以避让永久基本农田的前提条件外。还应同时符合以下条件,一是不得破坏永久基本农田的耕地层,二是不得修建永久性建筑物,三是需要经过省级自然资源主管部门组织论证其确实需要经过基本农田,无其他选择同时其土地复垦方案符合规定。只有同时具备上述条件的情况下,才可以在规定的时间内临时占用永久基本农田,原则上不得超过两年。

2018年11月20日自然资源部办公厅关于石油天然气用地政策的复函(自然资办函〔2018〕1668号)中对油气勘察用地事项也进一步明确,规定石油、天然气、煤层气、页岩气、致密油、页岩油、致密气等油气资源开发涉及的钻井及配套设施建设用地,可先由用地所在县级以上人民政府自然资源主管部门按照有关法律法规的规定以临时用地批准使用,办理有关手续。勘探结束转入生产的,办理建设用地审批手续;不转入生产的,油气企业进行土地复垦后按期归还。每年末,油气企业汇总本年度用地有关情况后,依照有关规定向用地所在县级人民政府自然资源主管部门提出用地申请,办理建设用地审批手续问题。但复函对临时用地的时间未做规定,考虑到我国对永久基本农田的划定以及其他省市关于占用永久基本农田的规定,因此,临时占用永久基本农田的,仍应按照《通知》规定,原则上不得超过两年,但具体的占用时间延续事项、复函是否更改了临时占用永久基本农田的时间以及最终的审批权限会如何调整,静待我省进一步明确规定。

由此可见,我国对永久基本农田的保护力度,但同时也可以看出,国家对煤层气发展的重视。

申请临时占用永久基本农田应满足的程序性条件

上述是对申请临时占用永久基本农田需符合的实质条件,《通知》同时约定了相应的程序性事项,即在申请临时占用永久基本农田后,应产生两个方案,只是制定主体不同,一个是由项目所在地的县级自然资源主管部门编制《煤层气勘查临时占用永久基本农田方案》,另一个是由申请单位应编制《复垦方案》,同时缴纳复垦费,编制后报该自然资源主管部门组织评审,评审通过后即可以作为《煤层气勘查临时占用永久基本农田方案》的附件。该复垦费其实是预缴,如复垦合格,则在临时占用完毕后即予退还,如经整改后仍不合格,则县级自然资源主管部门将会用这笔费用组织复垦,因此,其性质属于复垦保证金。

在将临时占用永久基本农田申请、《煤层气勘查临时占用永久基本农田方案》及其附件准备完整后,所在市的自然资源主管部门会统一汇总,最终报省自然资源厅论证,论证通过后即可以向所在县自然资源主管部门申请临时占用永久基本农田。

占用期限到期后的复垦验收工作

以上是煤层气勘查单位申请临时占用永久基本农田需具备的实质性条件及需满足的程序性条件,原则上临时占用时间不得超过两年,在占用期限到期后应及时通知县级自然资源主管部门及农业农村等相关主管部门进行复垦验收,如复垦达标,则会对此继续按照永久基本农田进行管理与保护,如不合格,则应进行整改,如仍不合格,则由县级自然资源主管部门使用之前缴纳的土地复垦费进行复垦。

申请临时占用永久基本农田流程图

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综上,煤层气勘查单位在勘查中需临时占用永久基本农田的,应严格依照省自然资源厅规定的条件及程序申请,依法合规的进行勘查,且在占用期限到期后按照复垦方案进行复垦,达到永久基本农田的标准。煤层气勘查临时占用永久基本农田,除了需向自然资源主管部门申请外,在符合申请标准后还应就占地补偿问题与当地村委会签订临时占地补偿协议,支付补偿金,具体补偿标准应以当地的具体规定为准,并按照协议约定用途使用,这也是煤层气勘查单位需着重考虑的问题。

“十三五”时期,是我国全面建成小康社会的决胜阶段,也是推动能源革命的蓄力加速期。要在新一轮发展中争取主动,做大做强山西煤层气产业,但在具体的开发勘查中同时应将当地的生态环境考虑其中,依法合规办理各项临时占地手续,逐步形成绿色矿业发展模式。


责任编辑:苏明龙
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